Regla fiscal que limite el déficit
Los dos grandes partidos políticos, PSOE y PP, parece que se han puesto de acuerdo para evitar que en el futuro vuelvan a producirse desequilibrios fiscales como los que hoy soportan nuestras maltrechas administraciones. Es una buena noticia y debemos acogerla con interés. Pero, ¿es conveniente una regla fiscal que limite el déficit? ¿Ha de plasmarse necesariamente en la Constitución? Estas preguntas son las que se ha hecho Fedea en el contexto actual y a las que responde en un documento que ha hecho público recientemente y que a continuación resumo.
Las reglas fiscales que limitan el déficit público tienen pros y contras. Pueden servir para ofrecer coherencia temporal a las decisiones de política fiscal de las Administraciones públicas y asegurar la sostenibilidad de las cuentas públicas en el medio y largo plazo. Bien diseñadas, además de permitir un crecimiento más equilibrado de la economía a lo largo del tiempo, refuerzan la credibilidad de un Estado y facilitan su acceso a los mercados de deuda.
Es importante enfatizar que una regla fiscal puede acomodar tanto gastos e impuestos altos, como gastos e impuestos bajos. No tiene por qué implicar recortes de gastos ni una reducción del estado del bienestar.
Ahora bien, una regla fiscal que limita el déficit público resta capacidad de reacción a los gestores públicos frente a las crisis. Por ello, es fundamental que deje suficiente margen para la flexibilidad. Debería basarse no en el déficit corriente en un año en concreto, sino en una medida de superávit o déficit estructural que corrige por los estabilizadores automáticos.
Además, debe considerar dos factores en el objetivo de superávit estructural. Por un lado, un sesgo positivo, por ejemplo, del 1,5% del PIB, que asegure un suficiente grado de maniobra fiscal en el caso de la llegada súbita de una crisis como la actual. Y, por otro, un factor que corrija por la razón de deuda pública sobre PIB. Por ejemplo, por cada punto de la razón por encima de 50%, el objetivo de superávit estructural podría subir un 0,02% (y al revés en caso de que la deuda fuera inferior). Así, con una deuda de un 80% del PIB, el objetivo de superávit estructural sería el 2,1%. Si la deuda pública fuera el 20% del PIB, el objetivo de superávit estructural sería el 0,9%.
Aun bien diseñada, la regla fiscal puede fracasar si no implementa adecuadamente. Otorgarle un rango constitucional puede contribuir a afianzar su credibilidad y a demostrar el compromiso serio de una sociedad con la responsabilidad fiscal. En este contexto, la creación de un Consejo de Política Fiscal, dirigido por un grupo de expertos independientes, con un equipo y presupuesto propio que estudiaría las condiciones de la economía española y contabilizaría las cuentas públicas y el efecto del ciclo económico sobre las mismas, podría ayudar mucho a implementar una regla fiscal.
Existen precedentes en países de nuestro entorno (véase Suecia, Holanda, Bélgica, Dinamarca o Reino Unido), que han demostrado independencia y profesionalidad. También el ejemplo de los bancos centrales, independientes en la mayoría de los países avanzados, es un referente. Un buen diseño institucional, con mecanismos de supervisión como auditorías periódicas por expertos internacionales o informes a las Cortes, garantizarían el correcto funcionamiento de este Consejo.
Incluso con rango constitucional, una regla fiscal es inútil si de su incumplimiento no se deriva ninguna consecuencia. Por ello, es importante establecer mecanismos automáticos que respondan a las desviaciones del objetivo trazado. Algunos que podrían aplicarse en casos de déficit excesivos podrían consistir en: primero, establecer recargos automáticos sobre IRPF, Impuesto de Sociedades e IVA; segundo, establecer límites de gasto automáticos en consumo e inversión pública; y tercero, establecer reducciones automáticas de sueldo de los miembros del Gobierno nacional, autonómico y locales.
En resumen. Una regla constitucional para limitar el déficit, sí. Siempre que esté bien diseñada y sea el reflejo del consenso social a favor de la responsabilidad fiscal. Pero además, siempre que se acompañe de reformas económicas que resuelvan los problemas estructurales de nuestra economía, que no son solo de índole fiscal.
Dados los problemas de sostenibilidad presupuestaria a los que nos enfrentamos y la negativa experiencia de España con los mercados internacionales de deuda, la introducción de una regla fiscal puede contribuir, en el marco de un programa global de reformas, a afianzar la recuperación de nuestra economía, al crecimiento del empleo y a garantizar un estado del bienestar generoso e integrador. Toca pues también reorientar las reformas emprendidas en nuestro mercado de trabajo, en el sistema financiero y en la educación, hoy por hoy insuficientes para lograr lo anterior.
Pedro Landeras. Adjunto al Director de Fedea