El impuesto, la urgencia y la Constitución
Ha acertado el Gobierno al decidir reactivar el Impuesto de Patrimonio mediante real decreto-ley en lugar de optar por un real decreto? Un análisis crítico de la Constitución Española (CE) y de nuestra Ley General Tributaria (LGT) nos debe llevar a apoyar esta decisión a la luz del principio de legalidad.
En efecto, el art. 113 de la CE establece el principio de legalidad en materia tributaria, indica que solo mediante ley pueden establecerse tributos, y también, mediante ley deben establecerse sus elementos esenciales. Dicho principio de reserva de ley en materia tributaria responde a tres garantías, según el profesor Pérez Royo, a la garantía de autoimposición o consentimiento del impuesto a través de los representantes electos, a una garantía de igualdad o tratamiento uniforme de los ciudadanos, y a la necesaria garantía de seguridad jurídica inherente a todo proceso legislativo.
Con mayor detalle el art. 8 d) de la LGT precisa el principio de legalidad que la Constitución Española establece y destaca que se regularán en todo caso por ley "El establecimiento, modificación, supresión y prórroga de las exenciones, reducciones, bonificaciones, deducciones y demás beneficios o incentivos fiscales".
La reactivación del Impuesto sobre Patrimonio, supone la eliminación de una bonificación del 100% en la cuota del impuesto que se estableció por la Ley 4/2008, de 23 de diciembre, por la que se suprime el gravamen del Impuesto sobre el Patrimonio, se generaliza el sistema de devolución mensual en el Impuesto sobre el Valor Añadido y se introducen otras modificaciones en la normativa tributaria.
La citada Ley 4/2008 dejó, por tanto, el Impuesto sobre Patrimonio sin gravamen y sin obligación de declaración, y justificaba en su propia exposición de motivos tal decisión en la "falta de utilidad del impuesto para alcanzar los fines que le eran propios" en el año 1991 cuando se estableció su regulación, y que consistían en efectuar una función de carácter censal y de control del IRPF, conseguir una mayor eficacia en la utilización de los patrimonios, y la obtención de una mayor justicia redistributiva.
El Gobierno pretende ahora la eliminación de esa bonificación del 100% en la cuota del impuesto, se entiende que porque el Impuesto vuelve a ser útil para "aquellos fines que le eran propios", y si tal opción se hubiese llevado a cabo por vía de real decreto podría haber colisionado con el principio de reserva de ley en materia tributaria.
El Tribunal Constitucional y diversos autores entienden que la reserva de ley en materia tributaria se configura no solo como un límite para el poder ejecutivo, sino también para el poder legislativo que no puede abdicar de una de sus funciones, que no constituyen ejercicio discrecional, sino que le han sido atribuidas con el fin de que se ejerzan obligatoriamente. En diversas sentencias (STC 179/1985, de 19 de diciembre, STC 14/1998 de 22 de enero) insiste en que "tal reserva cubre los criterios o principios con arreglo a los cuales se ha de regir la materia tributaria y concretamente, la creación ex novo del tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo". Solamente reconoce nuestro alto tribunal el uso del reglamento para aquellos casos en que la fijación de los elementos esenciales del tributo revista una "acusada complejidad técnica".
Ello nos lleva a concluir que la regulación de aspectos tributarios que incidan sustancialmente en el deber de contribuir no puede ser objeto de modificación mediante una norma con rango inferior a ley, en este caso un reglamento, y es evidente que la eliminación de la bonificación del 100% en el Impuesto sobre el Patrimonio incide en el deber de contribuir de todos los ciudadanos.
El Gobierno acude ahora a la figura del real decreto-ley contemplada en el art. 86 CE, que el Tribunal Constitucional permite pero teniendo en cuenta "en que tributo concreto incide el real decreto-ley -constatando su naturaleza, estructura y función que cumple dentro del sistema tributario, así como el grado o medida en que interviene el principio de capacidad económica-, que elementos del mismo (esenciales o no) resultan alterados por este excepcional modo de producción normativa, y, en fin, cual es la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate".
No obstante, justificar el uso de esta figura legislativa por la urgencia de la medida plantea otra cuestión ¿es realmente urgente reactivar una figura impositiva que solo Francia exige ahora mismo en el seno de la UE y cuya recaudación prevista no alcanza los mil millones de euros?
José Luis Luceño Oliva. Director jurídico de Grupo Puma