España tiene pendiente, desde hace al menos dos décadas, una reforma en profundidad de sus Administraciones públicas. Los indicadores institucionales que publican el Banco Mundial y la OCDE constatan el retraso relativo de la Administración española frente a sus homólogas de los países desarrollados. Las cifras disponibles sobre productividad agregada del sector público también muestran un considerable atraso relativo. Revertir esta situación requiere una reforma que, dado el tamaño e importancia del sector público, fortalezca la competitividad de la economía española y su convergencia con el resto de la eurozona.
La última gran reforma de la Administración pública en España se produjo en el contexto del Plan de Estabilización de 1959, bajo el paradigma de la racionalidad legal del Derecho administrativo. Supuso una transformación de gran calado, que adaptó sabiamente al contexto de nuestro país instituciones y técnicas que estaban a la vanguardia de su tiempo. El sector público ganó en profesionalidad y vio cubierto su funcionamiento de un moderno esquema institucional que proporcionaba seguridad jurídica.
A lomos de este entramado institucional, con adaptaciones en el margen, se ha producido la gran expansión de los servicios públicos en España, con una alta concentración en las Administraciones autonómicas y locales. Sin embargo, un modelo concebido para la administración de potestades se ha demostrado incompleto y hasta contraproducente para una prestación eficaz y eficiente de servicios. El contexto de abundancia fiscal a lo largo de la mayor parte de este ciclo explica que el alto coste que representaba esta inadecuación entre medios y fines no fuera percibido como un problema político relevante.
El contexto actual, que diversos analistas han comparado al del proceso de estabilización y apertura de 1959, debería impulsar cambios que hagan sostenible, eficiente y equitativo el modelo de prestación de servicios públicos en España. Para ello, las principales áreas de intervención son: la gobernanza fiscal, el empleo público, las estructuras administrativas y los directivos públicos.
La clave de éxito de una sólida gobernanza fiscal no es la acumulación de reglas, sino la disponibilidad de instituciones independientes que asuman funciones críticas del ciclo presupuestario y otorguen transparencia y credibilidad al cumplimiento de las reglas. La creación de un consejo fiscal con esta lógica viene siendo una de las recomendaciones recurrentes de las últimas visitas del Fondo Monetario Internacional a nuestro país.
Adicionalmente, es muy útil que la eficacia y eficiencia del gasto y las políticas públicas sean contrastadas por instituciones con reconocida capacidad técnica y prestigio ante la opinión pública. Sería deseable, por ejemplo, reconvertir el Tribunal de Cuentas en esta dirección, someter los grandes proyectos de inversión a verificaciones independientes de su coste-efectividad, como ocurre en Corea del Sur, y someter a una evaluación de impacto los grandes programas de gasto, como hace en México el Consejo Nacional de Evaluación. Despolitizar y profesionalizar estas funciones se revela un requisito esencial para su credibilidad y efectividad.
El tamaño del empleo público no es grande en relación a otros países, pero su participación en el gasto público total es relativamente alta y su productividad, baja. Es urgente una reforma que simplifique su régimen jurídico, acercando sus condiciones a las del empleo en el conjunto de la economía y permita una ganancia sustancial de productividad.
Para ello, parece imprescindible la salida del régimen funcionarial (salvo para colectivos muy específicos) y el tránsito al régimen laboral con algunas especialidades. Esta es la pauta que han seguido los países escandinavos, donde, hace ya mucho tiempo, se juzgó incompatible el régimen estatutario con la negociación colectiva, ante los efectos disfuncionales de la acumulación de garantías. Esta reforma abriría la puerta a una negociación colectiva más madura y también a la posibilidad de condiciones de empleo más flexibles.
Pocas técnicas organizativas han corrido peor suerte en nuestro país que las agencias. Nacidas en los países escandinavos para racionalizar la prestación de servicios del Estado del bienestar, fueron exportadas en los noventa a numerosos países, como fórmula para fijar parámetros de gasto y ganar eficiencia en un contexto fiscal más exigente. En España han sido adoptadas en la forma, pero subvertidas en el fondo, políticamente capturadas y utilizadas para centrifugar deuda. No es extraño que hace dos años el primer paquete de ajustes prohibiera la creación de nuevas agencias
Sin embargo, la funcionalidad para la que nacieron y se aplicaron las agencias en otros países sigue vigente y más necesaria que nunca. Urge separar política y gestión, especificar prestaciones, separar las que son objeto de prestación y financiación pública, privada o mixta y acotar los medios organizativos y presupuestarios asignados a cada uno. Las agencias permiten cumplir esta función bajo parámetros fiscales estrictos, metas de resultado preestablecidas y una autonomía de gestión limitada y siempre compatible con la integridad del sistema de control. Este, además, es el mejor camino para ordenar la discusión sobre alternativas de contratación externa de servicios o de financiación total o parcial por los usuarios de los costes de su prestación.
No es posible alcanzar la eficacia y la eficiencia en las organizaciones sin directivos alineados directamente con esos propósitos. Dos fuerzas han corroído en nuestro país el asentamiento de una función directiva profesional. La primera, y más importante, es la colonización de puestos de mando a través del requisito de la confianza política (aunque en realidad sea más personal que política) y la segunda, su ocupación desde abajo por la burocracia funcionarial al amparo de requisitos corporativos.
En coherencia con el marco laboral propuesto para el conjunto del empleo público, el marco de responsabilidad debería concretarse en un esquema contractual de plazo fijo, que pueda o no coincidir con el ciclo político, con un sistema de reclutamiento basado en la capacidad profesional y unas reglas claras de rendición de cuentas por resultados, incluyendo el término anticipado del contrato. También en este caso, disponer de una institución que gobierne el sistema y garantice la operación de sus reglas es clave para su credibilidad. Un ejemplo a analizar y seguir es el de la Alta Dirección Pública que opera en Chile desde hace más de ocho años.
No debiera caerse en la tentación de operar esta reforma a través del Boletín Oficial del Estado. El cambio legislativo debe ser parte de un proceso mucho más amplio en el que concentrar conocimiento, voluntad política y legitimidad social. Esto no es incompatible con las urgencias del momento, ni con las fuertes resistencias que puedan ejercer los intereses afectados. La experiencia demuestra ampliamente que, con o sin consenso inicial, las reformas hechas bajo una intensa deliberación surten mejores efectos y son más duraderas.
Koldo Echebarría. Profesor visitante en ESADE Business School
