La financiación de la Ley de Dependencia
En la actualidad se tramita en las Cortes el proyecto de Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia (PLD), conocida como Ley de Dependencia. En el mismo se apuesta, lo cual es sumamente positivo, por un modelo basado en la universalización de un sistema público de asistencia a las personas dependientes, cuya financiación correrá, en parte, a cargo de estas últimas, lo que se conoce como sistema de copago.
Pues bien, no nos cabe duda de que las prestaciones exigidas a los usuarios a través de este sistema han de calificarse como prestaciones patrimoniales de carácter público amparadas por el principio de reserva de ley tributaria, de conformidad con el artículo 31.3 de la Constitución. Así, los servicios que integran el Sistema de Dependencia son absolutamente indispensables para la vida de los sujetos que lo solicitan, al estar íntimamente vinculados a su salud e, incluso, a su autonomía personal.
Pero es que, además, nos encontramos ante una prestación de naturaleza tributaria. En concreto, se trata de una tasa exigida por la prestación de un servicio indispensable para la vida privada o social del solicitante artículo 2.2.a) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. Dicho servicio, además, se realiza en régimen de Derecho público. Y ello tanto en los casos en que aparece prestado directamente por centros de titularidad pública como en aquellos en que se hace mediante centros privados concertados.
Este carácter tributario de las prestaciones que se pretenden exigir a los usuarios del sistema aparece, además, reconocido en el propio PLD. Y ello ya que su artículo 32 acude a un principio básico en la distribución de la carga tributaria, que no es otro que el de capacidad económica.
De lo anterior se obtienen dos conclusiones. De un lado, es indispensable que la creación de estas prestaciones se haga mediante ley. De otro, también la determinación de sus elementos esenciales ha de realizarse a través de una norma con dicho rango.
En el caso que nos ocupa, parece evidente que el artículo 33 del PLD cumple con los primeros de tales requerimientos, ya que es una ley la que las crea. Pero también es igual de evidente que no cumple el segundo de los requisitos. Y ello porque el PLD se limita, precisamente, a su creación, pero tan sólo contiene dos referencias imprecisas a la cuantificación de estas prestaciones. Así, se alude al tipo y coste del servicio, por un lado, y a la capacidad económica del obligado a satisfacer la prestación, por otro. Estas menciones mínimas suponen atribuir una libertad casi ilimitada a normas de rango inferior del legal en la configuración de estas prestaciones. Y ello ya que ni siquiera se impone un límite mínimo ni, sobre todo, máximo para la fijación de sus cuantías. Así, no se exige que las prestaciones tengan como límite el coste del servicio, tal y como resulta habitual en las tasas, sino tan sólo que se tenga en cuenta dicho factor, pero no se dice en qué forma.
Son tres los elementos que faltan. El primero y aunque parezca imposible, el PLD no aclara cómo se van a hacer efectivas las prestaciones. Es posible -y suponemos que así será- que se exijan en el momento de la recepción de cada uno de los servicios previstos en el PLD. Pero no se señala así expresamente, por lo que también cabe que se articule de otra forma. A título de ejemplo, puede exigirse una prestación periódica cuyo destino sea el dotar un fondo para la financiación del Sistema de Dependencia.
Como segundo de los elementos, no se conoce cuál va a ser el montante global en que se va a cifrar la aportación de los usuarios. Así, la referencia al tipo y coste del servicio, por su inconcreción, no permite conocerlo.
Por último, una vez fijada la cuantía total de la aportación, tampoco se sabe cómo se va a realizar su distribución entre los usuarios. El PLD alude a la capacidad económica, pero ello no permite saber si se va a acudir a la renta, al patrimonio o a ambos criterios, ni en qué medida. Tampoco es posible conocer si van a existir exenciones a favor de los sujetos que no superen un determinado umbral de capacidad económica.
Pero es que, además, el PLD ni siquiera se remite en esta materia a una norma reglamentaria, sino que prevé la fijación de los criterios y cuantías a través de meros actos administrativos. Así, señala que los criterios para determinar estas prestaciones se fijarán por el Consejo Territorial del Sistema Nacional de Dependencia, siendo desarrollados a través de meros convenios entre el Estado y las comunidades autónomas.
De todo lo anterior se deduce, sin necesidad de mayores razonamientos, la inconstitucionalidad del artículo 33 del PLD, al incumplir las exigencias derivadas de la reserva de ley, lo cual debe corregirse a través del debate parlamentario de la norma.