Financiación autonómica
Al satisfacer algunas de las solicitudes expuestas recurrentemente por las comunidades autónomas con mayor peso político, el acuerdo sobre financiación autonómica aprobado por el Consejo de Política Fiscal y Financiera se ha presentado con ciertas connotaciones de estabilidad. Que la financiación autonómica pueda dejar de ser una lanza política permanente contra el Gobierno es positivo. Pero el acuerdo alcanzado es imperfecto en algunos aspectos clave relativos a su posible eficiencia económica, y ello cuestiona seriamente su viabilidad a largo plazo.
La mayor deficiencia del acuerdo alcanzado es la ausencia de un marco global para el modelo de financiación. Establecer un diseño concreto, coherente y completo de un sistema de financiación autonómico que justifique sus distintos componentes, que responda a unos criterios explícitamente establecidos y defendidos, que incorpore las restricciones existentes y que trate de establecer respuestas a posibles contingencias, como en cualquier otra instancia de política económica, sería el mejor garante de su rigor. Tal procedimiento requiere una firme decisión política. Entraña riesgos políticos nada triviales, pero como en muchas otras instancias de naturaleza económica es, a largo plazo, lo más beneficioso para los ciudadanos.
Teniendo como objetivo prioritario su aprobación parlamentaria, no se ha buscado un diseño global de futuro, sino un conjunto suficiente de apoyos políticos basados en una variedad de concesiones sobre lo ya existente. Lamentablemente, sólo por casualidad puede concebirse que un conjunto no coordinado de acuerdos parciales desemboque en un sistema coherente y riguroso. Casi garantizada estará, sin embargo, la innecesaria complejidad del mismo. Además, contra lo que quisiéramos creer, el debate permanente estará servido: al no hacer explícitos los criterios que conducen al diseño propuesto, cada una de las medidas parciales es susceptible de ser contestada por aquellas comunidades autonómicas que se ven desfavorecidas en términos relativos.
La ciencia económica es mucho más capaz de lo que estos días está en boga afirmar, de generar respuestas a cuestiones de política económica. Más bien, dichas propuestas, cuando existen, se ignoran, por desconocimiento o por no coincidir con los intereses políticos del momento. Un sistema de financiación eficiente debe establecer incentivos para que los agentes involucrados tomen las decisiones consistentes con una asignación óptima de recursos. Es difícil acordar los criterios de optimidad, pero este es el tipo de debate que no debiera evitarse. Un sistema de financiación autonómica eficiente debería conducir, entre otras cosas, a una gestión prudente y rigurosa del gasto, basada en una planificación del futuro de la comunidad autónoma, que los votantes deberían exigir de todo Gobierno autonómico. La gestión eficiente del gasto pasa por considerar la posible tasa de retorno y/o el bienestar que las decisiones de consumo e inversión puedan generar, pero también los gastos corrientes asociados a su mantenimiento, que no pueden ignorarse en la miopía que produce frecuentemente la proximidad de elecciones.
Un ejemplo de incentivos correctos aparece en la vinculación que el sistema aprobado establece entre la cuantía del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales (FGSPF), y el dinamismo de las comunidades, reflejado en la recaudación tributaria que aportan al Gobierno central. Pero nada mejor que responsabilizar a los Gobiernos autonómicos de generar un importante porcentaje de los recursos precisos para financiar su gasto. Establecer dos sistemas tributarios superpuestos y diferenciados, el estatal y el autonómico, obligaría a los Gobiernos autonómicos a rendir cuentas a sus ciudadanos de la necesidad de los tributos que extrae y de su posterior utilización. Este sistema habría permitido al Gobierno central conservar una buena parte del peso presupuestario que ha perdido en la llamada corresponsabilidad fiscal, dejando para los Gobiernos autonómicos la imposición de los tributos complementarios.
Por el contrario, el actual sistema convierte al Gobierno central en reo de los gobiernos autonómicos, apareciendo ante los ciudadanos como culpable de establecer la recaudación, mientras que el Gobierno autonómico convierte en gasto la recaudación transferida. La creciente corresponsabilidad que los sistemas de financiación establecen, ahora incrementada, no establece los incentivos apropiados y es un pobre sustituto de los esquemas de responsabilidad que los gobernantes de los distintos ámbitos territoriales deben asumir ante sus ciudadanos.
Todo ello, además, con una sorprendente permisividad acerca del excesivo oscurantismo en que se desarrolla la gestión presupuestaria de los Gobiernos autonómicos. La estadística disponible acerca de la misma es escasa y se publica con excesivo retraso. La consiguiente dificultad para evaluar la gestión presupuestaria de los Gobiernos autonómicos es contraria a una norma que en una democracia desarrollada debiera ser predominante: conocer el coste real de los servicios públicos ofrecidos con los recursos tributarios obtenidos de los contribuyentes. Esta es una gran cuestión pendiente de nuestra sociedad, que hurta un debate necesario. Es difícil entender que en el proceso de negociación se ignore la exigencia de una rendición pronta y detallada de cuentas por los Gobiernos autonómicos, como parte de un sistema óptimo de incentivos.
Otra manifestación muy significativa de la ausencia de un diseño coherente de sistema de financiación es la ausencia de debate acerca de la solidaridad interregional. Argumentar que la igualdad de dotación per cápita del FGSPF garantice dicha solidaridad es discutible y refleja la excesiva trivialización de algunos aspectos fundamentales de un sistema de financiación territorial.
El debate sobre el sistema de financiación autonómica ha sido inexistente, y los dos principales partidos han preferido perderse en la jungla de descalificaciones mutuas y persecuciones por corruptelas a que nos tienen acostumbrados. Las deficiencias apuntadas hacen temer, por otra parte, que el conflicto entre Gobierno central y comunidades autónomas se haya cerrado en falso, sin una solución coherente de futuro, y no proporcione una solución definitiva.
Alfonso Novales. Catedrático de Análisis Económico de la Universidad Complutense