Detrás del Presupuesto
Las medidas para paliar la crisis económica, el modelo de financiación territorial, los efectos de los estabilizadores automáticos han añadido un grado de complejidad mayor a la interpretación de las cifras presupuestarias para 2010.
De las grandes cifras se deduce que los ingresos del Estado crecerán en este ejercicio un 21% y los gastos se reducirán un -3,9%. Sin embargo, estas ratios deben ser convenientemente comparadas y explicadas. El 21% de crecimiento de los ingresos no financieros del Estado con respecto al avance de liquidación del ejercicio 2009, algo más de 100.000 millones de euros, no se explica sólo por las subidas fiscales sino también por el sistema de financiación territorial.
El sistema se basa en el pago mensual de anticipos del Estado a las administraciones territoriales de los tributos que comparten. Dado que los anticipos deben calcularse con la aprobación presupuestaria de cada ejercicio, la administración central estima por adelantado la recaudación prevista y se compromete con las administraciones a realizar los pagos a cuenta.
La continuidad de la recesión ha tenido como principal efecto una caída más acusada de lo previsto de los ingresos tributarios, especialmente IVA, por la fuerte contracción del consumo de los hogares. También hay desviaciones en el IRPF, que desciende de forma pronunciada durante 2009 en contraste con el incremento registrado en las entregas a cuenta de las Comunidades.
El PGE para 2010 reordena el reparto de tributos entre Estado y Comunidades, explicando el incremento del 21%. En realidad los recursos en su conjunto, y particular los tributarios, no crecerán tanto: un 7,9% que se justifica por un 29% de crecimiento para el Estado y nada menos que una reducción del 21% de los correspondientes a las comunidades autónomas, a las que se les permitirá devolver en cuatro años el exceso ya percibido en 2008. Por este motivo, los recursos adicionales que se recibirán en 2010 por la entrada en vigor del nuevo modelo serán agua de mayo para las cuentas autonómicas. En definitiva, este sistema ha propiciado diferir el coste de la crisis económica a las comunidades autónomas en un contexto condicionado por la reforma del modelo.
Y por el lado del gasto, ¿se reduce o aumenta? Todo depende de la serie con la que se compare. Si lo evaluamos con respecto al Presupuesto inicial de 2009, el incremento es de un 17%. Si comparamos con respecto al Presupuesto homogéneo, incorporando las medidas extraordinarias no previstas, se produce un recorte del -3,9%. Algunas de estas son muy significativas, como efecto de los estabilizadores automáticos (desempleo) o las actuaciones discrecionales para dinamizar la economía (Fondo de Inversión Local). De este modo, si comparamos el Presupuesto de 2010 con el ampliado de 2009, se confirma la reducción del gasto en un 3,9%, advirtiéndose que el Estado tiene la intención de gastar un 12% menos de lo que le ha costado este año realizar aportaciones extraordinarias para pagar las prestaciones por desempleo.
Con todo, el gasto estrictamente ministerial, esto es, el margen real de actuación del Estado, se reduce un 5,4%. Pero en este reparto, muchas veces se olvida que buena parte está previamente comprometido. En concreto, para 2010 sólo el 30% del Presupuesto del Estado supone gasto asignado a la discrecionalidad ministerial. Casi otro 30% está asignado a la financiación territorial y el 26% en clases pasivas, intereses, aportación a la UE, etc.
A partir de aquí, surge la duda de cuáles serán las políticas de gasto más penalizadas y si es coherente con el imperativo de cambiar nuestro modelo económico a medio plazo. Volviendo al Presupuesto consolidado, se aprecian reducciones tan llamativas como en acceso a vivienda y fomento de la edificación, cultura, comercio, turismo y pyme, subvenciones al transporte o Investigación, Desarrollo e Innovación.
Frente a ello, las infraestructuras parecen incrementarse en un 6,8%, pero es preciso añadir a esta cifra lo que aporta un creciente sector público empresarial. En este caso se aprecia una clara reducción de la inversión conjunta, especialmente hidráulica y portuaria. En Educación, clave en la articulación del cambio, se registra un moderado crecimiento del 3,4%. Sin embargo, un análisis realista del gasto educativo exige consolidar el mismo con las actuaciones de las comunidades y sus previsiones para 2010. Así, es evidente que el Presupuesto del Estado constituye cada vez una parte más reducida de las políticas públicas y su margen de actuación es más limitado.
Por lo tanto, cualquier análisis de los Presupuestos para 2010 exigirá integrar las políticas presupuestarias de los gobiernos regionales para valorar hasta qué punto se están promoviendo líneas de actuación que favorezcan un cambio en el modelo productivo.
César Cantalapiedra y Susana Borraz. Socios de consultores de las administraciones públicas de AFI