Siete decretos y ocho rescates para cuadrar el círculo bancario

El Gobierno español presentó el viernes la que debería ser la reforma definitiva para el sector bancario. Tres años y medio después de que comenzara la crisis financiera internacional, y después de siete cambios normativos de calado para la banca, las dudas sobre la solvencia del sistema siguen muy presentes. Los expertos aseguran que se ha actuado sobre temas puntuales (como la liquidez) o accesorios (como la gobernanza) sin afrontar hasta muy tarde el verdadero problema: su alta exposición al sector inmobiliario, que ha estallado en mil pedazos. La alternativa de exigir un reconocimiento rápido y agresivo del deterioro del ladrillo se descartó hace dos años, por el temor a que la medida requiriese una fuerte inyección de capital del Estado que disparase la deuda pública. Ahora, el problema de no endeudar más al Tesoro sigue presente, pero se ha perdido un tiempo precioso.

El instrumento de referencia a lo largo del proceso ha sido el Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB), un organismo controlado por el Banco de España y el Ministerio de Economía y dotado de 15.000 millones de euros, que se ha utilizado para financiar intervenciones y nacionalizaciones (ocho en total) y para promocionar las fusiones y la reducción de capacidad (adelgazamiento de plantilla y cierre de sucursales).

La actividad frenética del Fondo ha sido evidente pero, al mismo tiempo, su actuación ha estado siempre desbordada por los acontecimientos. En junio de 2010, cuando el FROB había participado ya en la integración de siete grupos de cajas y había movilizado 10.189 millones, el Banco de España aseguraba que ya se había cerrado "el nuevo mapa de las cajas de ahorro en España" y que el sistema bancario español seguía "manteniendo una posición sólida y solvente". Un año y medio después de esa declaración, buena parte de los grupos apadrinados había sido nacionalizados.

Las primeras medidas para apuntalar la solvencia del sector se habían adoptado dos años antes de la creación del FROB. En octubre de 2008, un mes después de la quiebra de Lehman Brothers, el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero aprobaba el primer real decreto de apoyo a la banca. El objetivo del Ejecutivo era garantizar la capacidad de las entidades para acceder a los mercados mayoristas, cerrados a cal y canto, y reforzar sus recursos propios. Para ello, se aprobó la concesión de avales públicos para emisiones de bancos y cajas hasta un importe total de 100.000 millones (de los que se han llegado a utilizar 71.300 millones). También se creó el Fondo de Adquisición de Activos Financieros (FAAF), un instrumento que permitía a la banca intercambiar cédulas hipotecarias por liquidez (en total, el sector descontó activos por cerca de 20.000 millones).

En esta primera fase de la crisis financiera internacional, el Gobierno de Zapatero todavía presumía de la enorme solvencia de la banca española y de que en sus balances no había activos tóxicos internacionales, como sí ocurría con grupos bancarios de otros países europeos (Reino Unido, Francia, Alemania y Suiza, especialmente). El problema eran que en sus balances sí que había activos tóxicos, aunque de procedencia nacional: su cartera de crédito a promotores.

A lo largo de 2009 la tormenta financiera empezó a golpear con fuera a la economía nacional. La progresiva corrección del mercado inmobiliario que auguraba el Ejecutivo se convirtió en un estallido de la burbuja inmobiliaria en toda regla, el paro comenzó a subir con fuerza y la recesión se instaló durante dos trimestres. Fue entonces cuando el Gobierno alumbró el FROB para propiciar fusiones y reducir el número de oficinas. En un año, el Fondo desembolsó los primeros 10.189 millones y 39 de las 45 cajas participaron en algún proyecto de integración. Además, las entidades ya se habían comprometido a cerrar el 17% de sus oficinas y a prescindir de 15% de sus empleados.

A los pocos meses, el Ejecutivo vio que la reforma se había quedado corta, y que era imprescindible cambiar el modelo de cajas, para que las entidades pudieran conseguir capital directamente en los mercados. En julio de 2010, el Gobierno aprobó la reforma de la ley de órganos rectores de las cajas de ahorros, con el apoyo del Partido Popular y el aplauso del sector. La nueva ley fue el primer paso para la bancarización del sector y su progresiva despolitización pero, nuevamente, llegó tarde. Algunas de las fusiones que se habían producido al calor del dinero del FROB ya estaban heridas de muerte: unas porque respondían a intereses autonómicos de crear nuevos campeones regionales (como Unnim o Novacaixagalicia), y otras porque era la suma de varias entidades con graves problemas (como se ha demostrado con la reciente nacionalización del grupo BFA, liderado por Caja Madrid y Bancaja).

Pasadas las preocupaciones por la liquidez y amortizada la apuesta por el aumento de tamaño y el adelgazamiento de la estructura del sector, el Gobierno puso el foco en la solvencia. En febrero de 2011 aprobó un real decreto que aumentó con fuerza las exigencias de capital para los bancos y cajas españoles.

En total, el sector tuvo que cubrir en pocos meses 13.400 millones de nuevo capital. El 56% de esta cifra lo aportó el FROB, con la conversión del apoyo original a Novacaixagalicia, Catalunya Caixa y Unnim en capital puro, lo que supuso su nacionalización. El resto, fue aportado por inversores privados, destacando especialmente el proceso la salida a Bolsa de Bankia (que obtuvo más de 3.000 millones) y de Banca Cívica (que levantó 800 millones de capital).

Aunque la recapitalización del sector fue aplaudida por los mercados, no logró despejar las dudas sobre el sector. Al poco de cerrarse el proceso, el Banco de España tuvo que intervenir Banco de Valencia, filial de BFA, un capítulo que presagiaba la nacionalización del grupo.

Además, después de dos ejercicios de intensas reformas, los inversores y analistas empezaron a percibir que el gran problema del sector no era ni la liquidez, ni la falta de concentración, ni el capital, sino el ladrillo. En junio de 2010, el Banco de España había cifrado en 180.000 millones de euros el importe de los activos inmobiliarios "potencialmente problemáticos". Dos años después, esa cifra, lejos de menguar, ha subido hasta 184.000 millones.

Las dos últimas reformas impulsadas ya por el nuevo Gobierno del Partido Popular han intentado corregir esta lacra, imponiendo un fuerte saneamiento de toda la cartera vinculada al ladrillo: primero 54.000 millones, luego, otros 28.000 millones. El problema es que tras la séptima reforma, el mercado ya no se fía. Antes de terminar el Consejo de Ministros, varios analistas ya aseguraban que las nuevas cantidades exigidas para sanear el ladrillo no bastarían, y la sensación en el sector que es que se han perdido tres años y medio y se ha vuelto a la casilla de salida.