Energía y competencia
Los últimos 25 años, la política energética española ha perseguido tres objetivos principales: primero, el abaratamiento de los costes y, por ende, de los precios de la energía que pagan los consumidores, para lo cual se ha venido fomentando no sólo la competencia entre operadores, como uno de los instrumentos para la eficiencia en la asignación de los recursos energéticos, sino también la creación de un marco jurídico que permita que las empresas españolas estén en condiciones de competir en ámbitos geográficos superiores al nacional y obtener así réditos para los consumidores españoles.
En segundo lugar, la seguridad del abastecimiento y suministro de energías finales, con la imposición de obligaciones de servicio público sobre las empresas, la ampliación de los ámbitos donde ha de operar la planificación vinculante y la diversificación de las fuentes de los recursos energéticos.
Y en tercer lugar, la calidad del suministro, desde el punto de vista tanto de su regularidad como de su menor incidencia dañina sobre el medio ambiente, por medio, por ejemplo, del fomento de las energías renovables.
Institucionalmente, destaca la aparición de la Comisión Nacional de Energía (CNE), reguladora y vigilante del funcionamiento objetivo, transparente y con competencia de los sistemas energéticos, en beneficio de todos los operadores y de los consumidores, y llamada a aplicar de modo neutral las normas del sector energético.
La seguridad, la reducción de la factura y la calidad del suministro son también objetivos de las instituciones de la UE, y no sólo parte de determinada política energética, más o menos compartida por los Gobiernos, sino que, incorporadas al ordenamiento, tanto por las dos leyes cabecera de los grupos normativos del sector eléctrico y de los hidrocarburos, como por el derecho de la competencia, devienen en reglas jurídicas origen de deberes, potestades, obligaciones y derechos de naturaleza variada. El derecho trata de equilibrar seguridad, calidad y baratura, y de arbitrar medidas que favorezcan su ponderación conjunta por los órganos llamados a informar o decidir con motivo, por ejemplo, de la opa de Gas Natural sobre Endesa (CNE, Tribunal de Defensa de la Competencia y Gobierno), operación que ha de ser examinada en un triple contexto europeo, del derecho de la competencia y del marco regulador.
La efectiva consecución de un mercado interior de la energía en la UE implica la integración de 25 mercados, de las diversas energías primarias y finales, y la competencia entre operadores europeos, y es preciso armonizar el derecho de la competencia y la regulación, en la misma dirección representada por la regulación por cooperación que se ejerce en el seno del Grupo Europeo de Reguladores de la electricidad y el gas, y por las Directivas y Reglamentos relativos a ambos sectores, que abordan los dos grandes problemas pendientes: los diferentes grados de apertura en cada país y el diferente ritmo de la liberalización de la electricidad y del gas, circunstancias que distorsionan los mercados y son contrarias tanto a la generalizada tendencia a la integración del gas con la electricidad, como a los procesos recientes de reestructuración empresarial, dirigidos a ganar tamaño, y, así, a mejorar la competitividad, a adaptarse a las dimensiones del mercado europeo, a orientarse a la eficiencia y al servicio, y a proporcionar seguridad al usuario y al sistema en su conjunto.
En cuanto a la competencia entre operadores como instrumento para la reducción de los costes y precios, es necesario combatir un generalizado apriorismo consistente en pensar que toda concentración en el sector daña irremediablemente la competencia y, por ende, la eficiencia asignativa. Es un erróneo prejuicio que no sólo olvida que la competencia es un instrumento, y no un fin, sino que, primero, hace abstracción de la positiva incidencia que sobre la eficiencia distributiva tal concentración puede tener.
En segundo lugar, desconoce que hay mercados donde la eficiencia puede aumentar con la reducción del número de operadores, y, tercero, impone como único criterio mantener determinado número de operadores, frente a otros que la propia Ley de Defensa de la Competencia (LDC) contempla (contribución de que la concentración puede aportar a la mejora de los sistemas de producción o comercialización, al fomento del progreso técnico o económico, a la competitividad internacional de la industria nacional o a los intereses de los consumidores o usuarios, y si esa aportación basta para compensar los posibles efectos restrictivos sobre la competencia).
El tamaño de las energéticas no sólo no es, per se, dañino para la sociedad, siempre que, sea cual sea, estén sujetas a los poderes reguladores públicos, sino que las compañías grandes, adecuadamente vigiladas, son necesarias para asegurar un suministro barato, seguro y de calidad. Es exigible que en la aplicación de las normas de competencia se tenga en cuenta la realidad sobre la que se proyectan, que es distinta, por ejemplo, en el mercado de cítricos, de textiles, de gas y de electricidad. Olvidar las características del sector energético convierte en arbitraria la forma en que algunos Gobiernos vetan o condicionan operaciones de concentración, bien porque la decisión no descansa en criterios normativos, o porque no se hacen explícitos ni públicos, o porque se aplican de modo simplista a la industria energética los criterios tradicionales de defensa de la competencia, basados en meros indicios sobre poder de mercado.
El carácter específico de la energía explica, además, que junto a un derecho común de la competencia, representado por la LDC, exista un derecho especial de la competencia, conformado por las normas adoptadas específicamente para los sectores energéticos, donde, además, existen segmentos, como transporte y distribución, en los cuales la competencia no es eficiente económicamente, pues se trata de monopolios naturales, y los efectos que la competencia tiene normalmente sobre los mercados pueden conseguirse mediante alguna de las fórmulas tradicionales de regulación económica.
Si se tiene presente que el nacimiento y mantenimiento de la competencia en el sector energético exigen el ejercicio continuado y sostenido de regulación, es fácil comprender que la propuesta de concentración empresarial que está siendo objeto de examen en estos días abre a los poderes públicos competentes una oportunidad -la misma que años atrás ofrecieron otros proyectos frustrados de concentración- no sólo para inyectar nueva competencia en el mercado, sino también para acometer las necesarias reformas reguladoras que el sector energético requiere.
Porque la contemplación del nuevo -y aún hipotético- escenario empresarial que se abriría en España, permite percibir mejor los verdaderos obstáculos para que crezca la competencia en el mercado de suministro de gas y electricidad, que son los derivados de una deficiente regulación y no, en puridad, del tamaño de las empresas.